Информационное сообщение
К сожалению, авторизоваться не удалось
Уважаемые посетители, сайт действует в режиме тестирования.
ПрофильПоискRSS
войти на сайт
Сообщение службы информационной безопасности сайта
Пожалуйста, наберите слова, указанные на изображении, чтобы мы могли убедиться, что вы не робот
О новеллах Градостроительного кодекса РФ
Градостроительный кодекс Российской Федерации, принятый в 2004 году, является одним из самых молодых кодифицированных Федеральных законов Российской Федерации. Очевидно, что кодифицированный закон (правовой акт), будучи системным образованием, должен не только закреплять общие положения, принципы и правила, конкретизирующие особенности и специфику определенной сферы общественных отношений, но и быть стабильным, доступным для правоприменителей и граждан, отвечать принципам законности и справедливости.

Но вот стабильности и доступности для правоприменителей и граждан Градостроительному кодексу Российской Федерации как раз и не хватает. Только 03 августа 2018 года было принято пять федеральных законов о внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации. Этот показатель уступает только 03 июлю 2016 года, когда было принято целых семь федеральных законов о внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации. Такое же количество законов о внесении изменений в Градостроительный кодекс было принято в общей сложности за два года с 2009 по 2010. И, как показывает практика, практически перманентное внесение изменений в основной закон о градостроительной деятельности, особенно в последние 2-3 года, не вносит ни упорядоченности, ни, тем более, стабильности в строительную сферу.

Создается впечатление, что главной задачей разработчиков новых изменений в Градостроительный кодекс является не формирование единых, понятных, выверенных и однозначных правовых норм в сфере градостроительной деятельности, а сам факт разработки все новых и новых поправок. О большинстве изменений в градостроительном законодательстве, в том числе о принципиальных изменениях, о тонкостях применения правовых новаций профессиональное сообщество, представленное застройщиками, проектировщиками, изыскателями, строителями и экспертами, узнает уже после вступления в силу нового Федерального закона. А в случаях, когда проект Федерального закона получает широкое обсуждение, многие принципиальные предложения и замечания профессионального сообщества не учитываются при утверждении самого Закона.

Яркий пример такого законотворчества Федеральный закон 03.07.2016 № 368-ФЗ, который был принят еще с шестью федеральными законами о внесении изменений в Градостроительный кодекс. Как заявлялось, новеллы Федерального закона № 368-ФЗ о модификации проектной документации и едином реестре заключений экспертизы направлены на повышение эффективности, упорядоченности и качества в строительный отрасли.

На деле, система Единого реестра заключений экспертизы и проектной документации (ЕГРЗ) после нескольких отсрочек только сейчас начинает работу. И первый же опыт вскрыл серьезные просчеты: база реестра ЕГРЗ фактически дублирует часть другой базы – Информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД), предусмотренной 56 статьей Градостроительного кодекса. Сведения о заключениях и проектной документации должны храниться и в федеральном едином реестре заключений экспертизы (ЕГРЗ), и региональных системах обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД), при этом не предусмотрен автоматический обмен сведениями между ЕГРЗ и ИСОГД региона по объектам, расположенным или строящимся в этом регионе.

Более того, в соответствии с положениями Федерального закона № 368-ФЗ органы государственного строительного надзора лишены возможности ознакомится с проектной документацией и заключением экспертизы, размещенными в ЕГРЗ. Это особенно критично для отдаленных регионов, где система ИСОГД находится в зачаточном состоянии, а органы исполнительной власти, уполномоченные на выдачу разрешений на строительство, не могут предоставить такую информацию. В результате: в процедуре получения разрешения на строительство Федеральный закон № 368-ФЗ предусмотрел для застройщика дополнительную регистрацию проектной документации и заключения экспертизы в федеральном реестре ЕГРЗ, которая при этом не упрощает саму процедуру и не сокращает время прохождения процедуры.

Новеллы Федерального закона № 368-ФЗ о модификации проектной документации продемонстрировали, что разработчик не смог подойти комплексно к решению заявленных задач. За два года действия Федерального закона от 03.07.2016 № 368-ФЗ не были приняты в полном объеме подзаконные правовые акты, определяющие практику применения положений о модификации проектной документации, которые предусматривались Федеральным законом № 368-ФЗ изначально. Практическое применение действующих новаций Федерального закона № 368-ФЗ о модификации проектной документации выявило ряд проблем.

Одна из проблем была заложена в самом определении модификации проектной документации как внесенных изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение экспертизы, которые не влияют на конструктивную надежность и другие характеристики безопасности объекта капитального строительства. Сотрудники Минстроя России, ответственные за разработку Федерального закона № 368-ФЗ, так и не смогли ответить на вопрос: какие изменения в проектной документации не влияют на конструктивную надежность и другие характеристики безопасности объекта капитального строительства, если сама разработка любого из разделов проектной документации относится к работам, оказывающим такое влияние?

Очевидно, что при строительстве любого объекта капитального строительства реально оценить влияние вносимых изменений на безопасность объекта возможно только с учетом всех особенностей производства работ в каждом конкретном случае. Другая проблема возникла при совместном прочтении и применении действующих положений частей 3 и 3.5 статьи 49 Градостроительного кодекса. Согласно части 3 статьи 49 в отношении модифицированной проектной документации экспертиза не проводится, а частью 3.5 той же статьи, введенной Федеральным законом № 368-ФЗ, одновременно предусматривалось, что подтверждением модификации проектной документации, то есть модифицированной проектной документацией, является заключение экспертизы, форма которого так и не была утверждена с сентября 2016 года.

Эти проблемы легли на плечи застройщиков и проектировщиков. Чиновники на местах, организации экспертизы – каждый по-своему понимал эти новации. В одних регионах или даже районах застройщику было достаточно представить письменное подтверждение экспертизы, что изменения – это модификация, поскольку форма заключения по модификации не утверждена. В других – застройщика направляли на повторную экспертизу проектной документации, поскольку подтверждением модификации является заключение, а это дополнительные 30% от стоимости экспертизы полного комплекта документации, потому что форма заключения по модификации не утверждена. Такая ситуация откровенно толкала застройщика «договориться» с чиновником на более экономически выгодный вариант. Федеральный закон от 03.08.2018 № 342-ФЗ отменил новации Федерального закона № 368-ФЗ о модификации, но ввел новые, под стать отмененным новациям.

К сожалению, ситуация повторяется. Без учета мнения профессионального сообщества и реальной оценки возможных последствий были утверждены следующие нововведения: В соответствии с подпунктом з) пункта 21 статьи 1 Федерального закона № 342-ФЗ часть 5 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации действует в следующей редакции:
"5. Предметом экспертизы результатов инженерных изысканий является оценка соответствия таких результатов требованиям технических регламентов. Предметом экспертизы проектной документации являются:

1) оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, санитарно-эпидемиологическим требованиям, требованиям в области охраны окружающей среды, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям к безопасному использованию атомной энергии, требованиям промышленной безопасности, требованиям к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требованиям антитеррористической защищенности объекта, заданию застройщика или технического заказчика на проектирование, результатам инженерных изысканий, за исключением случаев проведения государственной экспертизы проектной документации объектов капитального строительства, указанных в части 2 настоящей статьи, и проектной документации, указанной в части 3 настоящей статьи, в соответствии с пунктом 1 части 3.3 настоящей статьи. При проведении государственной экспертизы проектной документации, в отношении которой проводится государственная экологическая экспертиза, оценка соответствия проектной документации требованиям в области охраны окружающей среды не осуществляется;

2) проверка достоверности определения сметной стоимости строительства объектов капитального строительства в случаях, установленных частью 2 статьи 8.3 настоящего Кодекса."

Новая редакция части 5 статьи 49 Градостроительного кодекса, определяет, что при бюджетном финансировании строительства или реконструкции объектов, указанных в частях 2 и 3 статьи 49, подлежит проверке только сметная стоимость строительства или реконструкции. Обязательная проверка соответствия таких объектов требованиям технических регламентов, санитарно-эпидемиологическим требованиям, другим требованиям, обеспечивающим безопасность жизни и здоровья граждан и их имущества – не требуется, поскольку в отношении указанных объектов, строительство или реконструкция которых ведется без привлечения бюджетных средств, предусмотрена только добровольная экспертиза по инициативе застройщика или технического заказчика.

Иными словами, главной задачей чиновников, по мнению разработчиков Федерального закона № 342-ФЗ, является умелое обоснование освоенных бюджетных средств, а не обеспечение безопасности при строительстве и эксплуатации объектов, возведенных за счет бюджетных средств. Удивительно, но в предыдущей редакции Градостроительного кодекса для всех объектов, строительство или реконструкция которых ведется с привлечением бюджетных средств, предусматривалось проведение государственной экспертизы в полном объеме, как для сметной, так и для технической частей проектной документации. Такая необходимость комплексного подхода была продиктована практикой и поддержана профессиональным сообществом. Понятно, что большинство объектов, указанных в частях 2 и 3 статьи 49 кодекса, строится за бюджетные средства в отдаленных регионах или после ликвидации стихийных чрезвычайных ситуаций, когда каждый рубль на счету, но, очевидно, что отказ от контроля технической части проектов таких зданий и сооружений не допустим.

Новация, предусмотренная подпунктом в) пункта 21 статьи 1 Федерального закона № 342-ФЗ не анонсировалась в пояснительной записке к проекту Федерального закона и вообще не обсуждалась профессиональным сообществом. В соответствии с подпунктом в) пункта 21 статьи 1 Федерального закона № 342-ФЗ в части 3.4 статьи 49 Градостроительного кодекса слова "строительство, реконструкция которых финансируются за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, автомобильных дорог общего пользования, капитальный ремонт которых финансируется или предполагается финансировать за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" заменить словами "сметная стоимость строительства, реконструкции, капитального ремонта которых в соответствии с требованиями настоящего Кодекса подлежит проверке на предмет достоверности ее определения, объектов (за исключением объектов, указанных в частях 2 и 3 настоящей статьи), строительство, реконструкция которых планируются в границах зон с особыми условиями использования территорий, режим которых предусматривает ограничение размещения объектов капитального строительства исходя из оценки их влияния на объект, территорию, в целях охраны которых установлена зона с особыми условиями использования территории, или исходя из оценки влияния объекта, территории, в целях охраны которых установлена зона с особыми условиями использования территории, на размещаемый объект капитального строительства", слова "а также" заменить словом "и".

В результате новации действующая редакция части 3.4 статьи 49 имеет следующее содержание:

«3.4. Проектная документация всех объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 настоящего Кодекса, объектов, сметная стоимость строительства, реконструкции, капитального ремонта которых в соответствии с требованиями настоящего Кодекса подлежит проверке на предмет достоверности ее определения, объектов (за исключением объектов, указанных в частях 2 и 3 настоящей статьи), строительство, реконструкция которых планируются в границах зон с особыми условиями использования территорий, режим которых предусматривает ограничение размещения объектов капитального строительства исходя из оценки их влияния на объект, территорию, в целях охраны которых установлена зона с особыми условиями использования территории, или исходя из оценки влияния объекта, территории, в целях охраны которых установлена зона с особыми условиями использования территории, на размещаемый объект капитального строительства, объектов культурного наследия регионального и местного значения (в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия регионального или местного значения затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности указанного объекта) и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, и проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах особо охраняемых природных территорий, объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности, подлежат государственной экспертизе».

Очевидно, что принятые новации части 3.4 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации содержат неоднозначное толкование и банальную тавтологию, поскольку особо охраняемые природные территории являются одними из видов территорий с особыми условиями использования, а объекты культурного наследия и объекты, используемые для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности, в обязательном порядке расположены на территориях с особыми условиями использования.

Слова из новации в части 3.4: «исходя из оценки влияния» прямо указывают на необходимость проведения некой оценки влияния, требования к которой не указаны в Градостроительном кодексе, а отсылки к иным нормативным правовым актам отсутствуют. Исходя из действующих положений Градостроительного кодекса о полномочиях как государственных, так и негосударственных экспертиз, уполномоченный орган государственной экспертизы или организация по проведению негосударственной экспертизы проектной документации осуществляют оценку соответствия проектной документации требованиям, перечисленным в части 5 статьи 49 ГрК РФ, а не «оценку влияния».
Закон принят, но не ясно кто и как осуществляет оценку взаимного влияния объекта и территории с особыми условиями использования. Очевидно, что абсолютно исключить какое-либо влияние объекта на территорию и территории на объект невозможно, а критерии допустимости или недопустимости такого влияния не установлены.
Возникает вопрос: согласование о размещении объекта капитального строительства на территории с особыми условиями использования от уполномоченного государственного органа, осуществляющего контроль за такими территориями, является «оценкой влияния» или разработчик Федерального закона № 342-ФЗ предусматривал иное?

Если предусматривалось иное, то необходимо приостановить действие новой редакции части 3.4 статьи 49 кодекса до тех пор, пока иное не получит юридически значимое толкование, оформленное нормативными правовыми актами. Если согласование уполномоченного государственного органа или несколько таких согласований являются «оценкой влияния» и подтверждают возможность размещения объекта на территории с особыми условиями, то такие согласования требовались и раньше при прохождении экспертизы проектной документации, как в государственных, так и в негосударственных экспертизах. Следовательно, нововведение об обязательном прохождении только государственной экспертизы в таких случаях является избыточным, и необоснованным.

Принимая во внимание, что большинство территорий, где осуществляется строительство или реконструкция объектов нормального уровня ответственности, проекты которых могут быть рассмотрены негосударственной экспертизой, полностью или частично имеют особые условия использования, или такие, как многоуровневые гаражи, образуют территории с особыми условиями использования (СЗЗ), принятая новация части 3.4 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ делает иллюзорным право выбора застройщика на проведение государственной или негосударственной экспертизы проектной документации, предусмотренное частью 1 той же статьи Кодекса.

Таким образом, принятые поправки в части 3.4 статьи 49 Градостроительного кодекса либо позволяет чиновникам выделять среди негосударственных экспертиз «своих», кому при «особых» условиях допускается смотреть объекты на особых территориях, исходя из «оценки» влияния (очень напоминает новации Федерального закона № 368-ФЗ о модификации), либо полностью уничтожает институт негосударственной экспертизы проектной документации, что приведет к полной монополии государственной экспертизы. И это происходит, несмотря на решения Федеральной антимонопольной службы и Верховного Суда Российской Федерации, установивших противозаконность таких действий чиновников. Ссылка на низкие качество и ответственность негосударственных экспертиз при обосновании новаций Федерального закона № 342-ФЗ не выдерживают критики. Ответственность экспертиз вне зависимости от статуса едина и определена 60 статьей Градостроительного кодекса. Печальная статистика чрезвычайных ситуаций показывает, что подавляющее большинство таких случаев происходит на объектах рассмотренных государственными экспертизами.

Тот факт, что большинство реально действующих негосударственных экспертиз образованы государственными экспертизами или являются аффилированными структурами государственных экспертиз, где одни и те же эксперты готовят государственные или негосударственные заключения, когда под обложкой государственного органа уполномоченного на проведение экспертизы выходит заключение негосударственной экспертизы, свидетельствует о том, что проблемы качества не зависят от статуса экспертизы.
Проект Закона, направленный на повышение качества работы экспертиз проектной документации, выверенный профессиональным сообществом и чиновниками, уже третий год не утверждается, а новации, не подкрепленные ни юридически, ни практиктически, плодятся гроздьями, лихорадя отрасль и вводя ее порой в полный ступор.

Анастасия Крылова.